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城市管理:应从综合执法走向多元共治

  来源:南方日报  作者:山东城管   阅读:2061次[字体: ]

                                                  唐 昊

  2014年3月全国两会期间,全国政协委员、广州市政协主席苏志佳与深圳市政协主席在政协会议上联名提交了《关于进一步规范城市管理执法工作的意见》提案,意图促进规范城管执法立法。而与此同时,江苏代表也在人大会议上联名提交议案,建议制定《中华人民共和国城市管理法》。议案还建议成立国家城市管理总局作为主管部门,与住建部“两块牌子、一套班子”。为城管立法一时再引热议。

  上述中国城市管理体制中的“综合执法”的设计,其实在世界范围内都较为罕见。因为,在美国、欧洲这样一些城市化程度较高的地区,城市管理一直依靠职能部门和司法部门,并不需要一个专门为各个职能部门出头的“综合执法机构”。这就需要我们思考:为什么其他职能部门的法定职权无法执行,而必须要将其委托给城管来“综合执法”?这种“综合执法”的真正后果是什么?

  作为一项有中国特色的制度设计,城市管理部门所执行的法律规定涉及到工商、交通、市容市貌、食品卫生、城乡规划、环境保护、市政管理等12方面共数百项行政处罚权,甚至有的城管执法部门的执法权达到700多项内容。而各地在决定把哪些部门执法权放入城管执法范围内时也具有很大的随意性。城管执法部门的执法内容和范围并不明确,很多其他部门不愿意管、难以管理的事项实际上都推到城管这里,形成“城市管理是个筐,别的部门不管的都往里装”的奇怪现象。

  各个职能部门将一部分职能委托给城管部门去执行,显然是因为这些职能在本部门难以完成。所谓,城管“啃的都是硬骨头”,说明在现有的治理条件下,由于缺乏相应的执法手段和技术手段,这些事其他职能部门管不了。

  将其他行政机关的行政处罚权交由一个综合机构来行使,也会带来许多问题。一方面,在保留原行政机关的前提下,将原行政机关的处罚权交给别的行政机关行使,违反了行政机关职权法定、各司其职的原则。在宪法和相关行政法律的框架下,政府工作部门的职权配置应遵循职权法定的原则,政府各工作部门的职权一经确定,各部门就应各司其职,非经法定程序,政府不能随意将一个部门的职权给其他部门行使。

  另一方面,行政处罚权的相对集中,造成综合执法机构法律地位不明确,在自身权力设定、权利范围等方面缺乏明确规定。不可避免地带来了城管执法机构权力过大和执法人员自由裁量余地过大的问题。再加上城管自己并没有执法权,也缺少具体的执法手段,往往是驱赶、取缔、罚没等等,就屡屡造成执法过程中的冲突。据统计,2005年至2009,在城市管理专项执法行动中共发生暴力抗法事件2626宗,受伤城管人员1679人,平均每年有300多人受伤。而今年1-8月,发生暴力抗法199宗,城管人员受伤(含轻微伤)99人,几乎每周都有3名城管队员受伤。

  在城市管理的过程中一味依赖刚性执法说明治理手段的贫乏,但更重要的是制度设计的过程中过度依赖政府权力自上而下的管制,而缺乏城区居民、社区、非政府组织、被管理对象参与共治的设计。当管理对象过多、管理主体单一的情况下,管理手段也难以多元,因此简单的刚性执法势在必行。对于工商、市政等职能部门来说是这样,对于综合执法的城管部门来说也是如此。因此,表面上是执法手段粗暴的问题,实际上是城市治理体系过于单一和过于依赖政府权力所致。从根本上来说,城市各职能部门执法过程中存在的处罚权限不清,执行无力的现象,是现有城市管理体制不合理所带来的问题。在不改变现有行政机构体制的情况下仅仅是合并处罚权,并不能完全解决问题。并且如前所述,还带来了新的问题。

  与此同时,城管执法的弹性空间大,在很大程度上是自上而下的城市管理模式的需要。所以有媒体说,城管是地方政府为了管理的需要而自己操练出来的一支队伍。但问题是,地方政府推动城管队伍的壮大,但却并不能保障其应有的公务员地位,也带来了这支队伍的执法困境和自身发展困境。

  自本世纪初城市管理部门设立以来,城管执法因定位不清、职能宽泛,执法随意、执法扰民等现象屡见不鲜,既没有统一的上级部门给予指导,也没有一部国家层面的法律或行政法规予以规范。综合执法的相关制度存在明显缺失。在这个意义上,出台统一的《城市管理法》,规范综合执法的行为是势在必行的。但这显然也只是权宜之计,真正解决问题的方式是深层改革中国的城市治理体系,让城市管理的职能回归政府职能部门、社区、市民组织和市民本身,实现多元参与下的多元共治,而非执法权委托转移下的综合整治。

  (作者为华南师范大学政治学教授)

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