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城管执法的公平与效率

  来源:山东城管网  作者:徐炜   阅读:1826次[字体: ]

城管执法工作全国各地都在搞改革、寻突破,本文意在通过临沂城管执法队伍和市民社会现状,从法的公平与效率这一价值目标出发,引申到执法中如何寻求公平与效率的平衡,从而突破当前瓶颈,解决城管工作中维护城市秩序与促进民生之间的矛盾,转变旧有观念,使之成为一支既是政府中素质过硬的管理型队伍,又是百姓心中贴心为民的服务型队伍。
      公平与效率是法的目标价值,公平很多时候就被定义成了法律本身,因为法律创设便是为了维护社会的公平;效率的概念来源于经济学,指用了多少活动实现多少目的的比例。有人认为,公平与效率是相互对立的、矛盾的、冲突的,强调公平就会牺牲效率,反之过于讲效率就会影响公平。而笔者认为,如果对两者关系的认识仅存在于这个层面上是肤浅的,两者是相互矛盾的,同时还是相互促进的关系:一个公平的环境与制度会促进效率的提升,就像一个公平的资本竞争制度会促进经济的健康成长一样;一个高效率的运作状态会对公平提出自发的要求,并促使环境与制度向公平迈进。如果我们将观念引申一下,从法的价值目标去定义城管执法的工作目标:把公平具体为法所最终保障的和谐民生社会,把效率量化为完成政府职能任务,以如何追寻公平与效率的价值目标为原则去指导具体的执法工作,不失为一条既能提升城管队伍形象,又能将完成政府职能和为民服务有机结合的尝试之路。
       公平是社会治理的重要原则,一部法律创设的最终目的是为了社会和每个人的利益总量,这也是衡量一切社会治理体系优劣的终极标准。比如市容市貌方面的相关法律,表层是为了让市民生活在一个天蓝、水净、秩序井然、心旷神怡的城市环境里,但更深层次的是让社会成员更大化、更均等地享受到自然资源和社会资源,归根结底还是民生。而这一目的之实现则需要效率的保证,城管执法部门主要通过执行限定性法律条款,禁止无序摆摊设点、乱停乱放和私搭乱建等反秩序行为去维护公平利益。而如何追求公平与效率的平衡呢?就是在双方对立面上所设定极限之内寻求妥协和调和。在纯经济领域,永远是需要讲求效率的,为追求增值,公平就是效率的工具,任何对于经济规律的挑衅和破坏必然将对应恶劣的后果,而在城管执法这一社会管理领域内的极小范围内,尤其是当前执法人员为城市秩序提升做了大量工作却得不到市民理解,进而又影响执法人员工作积极性的情况下,过分突出效率,过分突出行政职能行为,甚至是心急气躁地去完成领导布置的任务,必然会忽视追求和谐社会、民生社会的政府深层次目标职能。而且忽视公平未必能实现效率的提高,甚至还会付出更大的经济成本与社会成本。纵观近几年城管队伍出现问题的情形,不就是因为急于完成工作任务,在执法过程中遇到当事人不配合的情况便采取急功近利的办法或不恰当的强制措施,再被各种媒体网络断章取义,导致全国各地群众中反对城管的声音此起彼伏,再重新挽回和塑造形象则需要更多的努力和付出来实现。所以,在城管执法这一社会管理领域内,当公平与效率发生冲突时,效率就是要为公平让路,因为政府的最终目标是建立和谐、民生的社会,即使是完美的城市秩序,也是为这一目标来服务的,不可为追求浅层的目标而伤害到深层目标。人权才是最高价值,尤其是生存权体现出最高的价值,胜过其他一切理由,充分尊重生存权是中国社会发展的必然趋势,也是人类社会发展的必然趋势。
      按照这一价值目标的导向,我们今后还有哪些改善呢?
      加强队伍建设。至今仍有很多声音在说城管执法队伍水平、素质不高,当然,这主要针对一些地方执法人员学历不高、执法态度或方式粗暴等问题提出的。但具体讲临沂的城管队伍,平均学历也许是最高的、最年轻的队伍,粗暴执法的场景也较为少见。然而,从法的角度看,作为一支执法队伍,是否能对法的本意、价值以及实体法与程序法并重关系有深刻理解并指导执法呢?主要还是停留在如何运用某些法条的水平上。所以,从这一角度看,距离一支纯粹的执法队伍还有一定的距离。我们可以将法的更深层理念引导给广大执法者,让执法人员明白执法的终极价值是什么,可以邀请法学教授和理论功底较强的司法实践者为执法人员讲讲课,加深开拓执法人员对法认识的深度和广度。
      强化人权概念。生存权是最基本的人权,在全国城管执法队伍中率先提出执法要保障当事人生存权。笔者在一次聚会中偶遇一位在国外居住了十几年的美籍华人,当谈及我的职业时,他坦然城管工作中的矛盾,我惊奇于他怎么会知道城管这一中国大陆独有的职业时,他说因为人权,国外媒体有时候关注城管不像国内媒体那么关注是执法中发生了什么冲突,他们更关注的是一些事件是否侵害到人权。如何破解城管被束缚的名誉魔咒?那就是从根本出发,当执法中民生与工作任务向冲突时,执法人员首先想到的是人权、生存权,有强烈的权利意识。全世界刑事犯罪执法领域都在讲人权,何况城管执法领域呢?
       当然,效率为公平让步并不是完全摒弃效率而求公平,这又是对公平与效率相互关系的片面理解,两者始终是相辅相成的。城管执法毕竟有自身的行政职能,也需要有工作的量化性体现。这就考量如何让步的问题。以临沂河东区兰亭路为例,这里原有的农贸市场被九州超市取代,一些当地居民和原来的商户就以在路边卖菜、卖水果为生,附近居民也乐意到此购买,既方便还物美价廉,有了需求和供应,马路市场随之形成,由而引起的脏乱环境和混乱交通也屡次被提到“行风热线”上来。对此河东分局也下了大力气进行整治,采取并尝试了很多措施,但凭一个中队、一个分局的力量与群众民俗习惯、市场经济规律去抗争毫不理智。如果为了民生,我们不去管了,效率完全为公平让步,那是行政不作为,但应如何让步如何作为呢?提议办法如下:一,协调政府就近规划建置农贸市场,这是长效办法,但也有一定的协调复杂性和滞后性;二,在此路段路沿石以上一定区域内由当地办事处划定摊位大小和出摊时间,并同工商、食品卫生监督部门根据户籍地和产品质量设定准入门槛,城管执法部门再根据《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》中相关规定进行管理,既能方便群众买卖,又能提升城市秩序。总之,在实际工作中,具体情况是千变万化的,但只要执法人员把握了大方向和大原则,就能以不变应万变,通过探索,终究有平衡的办法。
      城管执法的改革与探索之路还很长,如果能从根本价值观念上找到突破口,不失为改革的一个方向,由于实践活动和认知水平的局限性,某些想法存在问题也难以避免,但最终希望能起到抛砖引玉的作用,使我们城管执法工作再上新水平。

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